상하이방

[최정식칼럼]  

 

중국은 지난 11월 23일 국방부 명의로 ‘동해 방공식별구’를 선포했다. 일본과 미국은 중국의 방공식별구 선포가 일방적이고, 일본의 방공식별구와 겹치기 때문에 인정할 수 없다는 태도를 보이고 있다. 미국은 지난 11월 26일 시위라도 하는 듯 중국에 사전 통보하지 않은 채 중국이 선포한 동해 방공식별구의 상공에 B-52 전략폭격기 2대를 비행시켰다. 특히 일본은 중국과 영토분쟁을 벌이고 있는 댜오위다오(센카구열도)가 중국의 방공식별구에 포함된 것에 대해 신경질적인 반응을 보이고 있다.

배타적 경제수역을 둘러싸고 중국과 이견을 보이는 이어도 지역이 중국의 방공식별구에 포함되자, 한국은 미, 중, 일 3국 사이의 갈등에 어떻게 대응하는 것이 외교적으로 바람직한 지가 논란되고 있다. 그런 와중에 한국의 국방부는 지난 12월 8일 이어도 상공과 마라도와 홍도의 남쪽 영공 상공을 포함하는 새로운 한국방공식별구역을 발표했다.

 

방공식별구는 어느 국가가 자국의 국방을 위해 영공이 아닌 공해 상공에 설정한 공중 구역이다. 영공이 아니므로 항공의 자유가 보장된다. 다만 자국 국가 안보에 위협이 되면 퇴각을 요청하거나 격추할 수 있다고 사전에 국제사회에 선포해 놓은 구역이다. 방공식별구는 1950년 12월 미국이 국가안보를 목적으로 태평양과 대서양 상공에 설정한 것이 최초이다. 미국의 방공식별구 역시 다른 국가와 협의 절차 없이 일방적으로 선포된 것이다.

 

미국에게는 일본의 진주만 공습이라는 뼈저린 역사가 있다. 일본의 전투기 편대가 진주만을 공습하기 위해 다가올 때 미국은 자국의 항공기로 오인하고 무방비로 맞이 했다고 한다. 만일 방공식별구가 넓게 펼쳐져 있었다면 일본의 진주만 공습은 무산되었을 것이다. 방공식별구는 현재 미국, 영국, 프랑스, 캐나다, 일본 등 20여 국가만이 채택하고 있다. 한국은 한국전쟁 당시인 1951년 3월 22일 미국 태평양 사령부에 의해 포고령 형태로 방공식별구를 발표하였다.

 

중국의 ‘일방적인’ 방공식별구 선포에 대해 주변국가들의 항의는 정당한가? 그런데 방공식별구는 국제법적인 근거가 없으며 또한 아직 국제법적 관습으로 인정되고 있지 않다. 따라서 어느 국가가 자국의 영공범위를 벗어나서 방공식별구를 일방적으로 설정했다고 하여 다른 나라의 항공기의 비행의 자유를 제한할 수는 없다. 다른 나라는 방공식별구를 설정한 나라의 방공식별구를 무시할 수도 인정할 수도 있다. 러시아는 국제적으로 방공식별구를 인정하지 않는 국가 중에 하나이다.

만일 방공식별구에 식별되지 않은 비행기가 탐지되는 경우 방공식별구를 설정한 나라는 ‘국제법’에 따라 대응하여야 하지 무차별적인 군사 공격을 취해서는 안된다. 따라서 일본이 중국에게 방공식별구를 일방적으로 설정했다고 문제를 삼는 것은 ‘이성적으로’, ‘국제법적으로’ 타당하지 않다. 일본이나 한국의 방공식별구가 설정될 때 주변 국가의 동의를 구하지 않은 것도 그러한 맥락에서 이해되어야 한다.

또한 방공식별구의 개념은 본래가 평화적이고 방어적인 것이어서 다른 국가의 안보를 위협하지 않는다. 그리고 민간 항공기는 국제민간항공기구(ICAO)가 설정한 비행정보지역(FIR)에 따라 해당 FIR 관할 국가의 관제를 받기 때문에 별도의 비행계획 통지 의무를 이행하지 않아도 되며, 따라서 방공식별구역이 선포된다 하더라도 항행의 자유가 제한되지 않는다.

 

그런데 방공식별구가 국제적인 이슈를 일으킨 사건이 오래 전에 발생한 적이 있다. 1961년 2월 9일 소련의 브레즈네프 서기장을 태운 소련 항공기가 모로코의 수도 리바트로 가는 도중 프랑스 식민지였던 알제리 연안의 공해상공을 비행하고 있을 때, 프랑스의 전투기가 알제리 방공식별구역을 무단으로 통과했다며 브레즈네프가 탄 소련 항공기에 발포했다. 당시 프랑스는 알제리 연안의 공해상공에 70해리 폭의 방공식별구를 설정했는데, 그 구역을 소련 항공기가 예정시간보다 6분 늦게 비행했기 때문에 사건이 발생하였다. 그 날 소련의 외무장관은 모스크바 주재 프랑스 대사관에 다음과 같이 항의하였다.

“공해상공에서 비행하는 다른 국가들의 항공기를 ‘식별’할 권리를 누가 프랑스 당국에게 부여하였는가? 일반적으로 승인된 국제법규범은 공해 상공에서의 비행의 자유를 규정하고 있고, 또한 어떠한 국가도 국제법 위반자가 되기를 원하지 않는다면 이 자유를 제한할 권리가 없고 다른 국가의 항공기가 국제 수역 상공에서 어떠한 루트로 가라고 독단적으로 지시할 권리가 없다.”

이에 프랑스 정부는 이 사건에 대해 소련 정부에 대해 유감을 표명했다고 한다. 그 후 방공식별구는 다른 나라 비행기의 항공의 자유를 제한하지 못하며 다만 자국의 영공 방어를 위한 정찰 범위라는 제한적 의미로 인식하기 시작했다.

 

중국 정부의 방공식별구 선포가 특별한 정치적 의미를 갖는 것은 3중전회의 산출물인 ‘국가안전위원회’가 설치된 후 곧 발표되었다는 시기적 의미와 그 지역이 중일간에 첨예하게 영토분쟁을 일으키는 댜오위다오(센카구열도)를 포함한다는 것이다. 방어적이고 평화적이어야 할 방공식별구를 중국정부는 공세적으로 활용한 것이다.

현재 중국은 서태평양지역에서 미국를 차단하는 ‘반접근, 지역거부(anti-access/area denial)’ 전략을 펼치고 있다고 한다. 중국이 방공식별구를 선포한지 약 한 달이 지난 지금 미국의 거친 반발은 누그러지고 마땅한 대응책도 내세우기 어렵게 되었다. 미국은 중국이 선포한 방공식별구를 무단으로 침입해서 무력 시위를 마냥 계속하기도 어려운 것이다. 일본 역시 미국이 강력하게 지원하지 않는 한 중국을 상대로 무력 시위를 할 능력도 없는 것 같다. 중국 정부의 ‘일방적인’ 방공식별구 선포는 어찌할 도리가 없는 미국과 일본에 의해 서서히 인정될 수 밖에 없는 것 같다. 국제외교에는 결국 ‘힘’이 뒷받침된다는 국제 정치의 현실을 재확인해 준다.

한국으로서는 중일간의 갈등 틈바구니에서 오랜 숙원이었던 이어도 지역을 방공식별구역에 포함하는 ‘어부지리’의 이익을 취한 것도 소득이라면 소득이다. 그 동안 일본의 반대로 이어도 지역을 방공식별구에 포함하지 못했는데 이번에는 일본이 무어라 항의하지 못하였다고 한다.